France - Les partenariats public-privé : l’État et les collectivités, vaches à lait des capitalistes du BTP

Lors de l'affaire de l'écotaxe, en novembre dernier, nombre de commentateurs, plusieurs députés socialistes et même quelques ministres ont fait mine d'ouvrir des yeux horrifiés lorsque fut rendu public le contrat entre l'État et la société chargée de collecter l'écotaxe, Ecomouv'. Certes, ce contrat avait de quoi choquer, tant il faisait la part belle au groupe privé, sur les deniers de l'État. Mais s'en étonner, voire feindre la colère et l'indignation comme le firent alors le ministre de l'Agriculture Stéphane Le Foll ou Jean-Marc Ayrault lui-même, relève d'une hypocrisie absolue. Car ce contrat, un partenariat public-privé ou PPP, n'est nullement un cas isolé. Il s'agit d'un dispositif existant en France depuis une dizaine d'années, et qui a énormément servi depuis. Ces PPP ont été contractés aussi bien par l'État que par des collectivités locales, notamment des régions, tenues par les socialistes. Et l'on peut tout de suite noter, même si l'on y reviendra, que le Parti socialiste, qui n'a pas de mots assez durs aujourd'hui pour fustiger les PPP, s'est bien gardé en arrivant au pouvoir d'en dénoncer un seul.

Privatisation des services publics

Mais revenons un peu en arrière pour comprendre ce que sont les PPP.

Il s'agit de contrats entre une collectivité publique (État, région, département ou commune) et une entreprise ou un groupement d'entreprises privées, dans lequel le privé se charge, en lieu et place de la collectivité, d'organiser un service ou de construire un bien qui relève du service public. Jusque-là, rien de bien nouveau : cela fait plus d'un siècle que les entreprises privées signent avec les États de juteux contrats, de génie civil notamment, l'État ne se chargeant quasiment jamais d'opérer des travaux en direct. Le système des concessions est, en Europe, aussi ancien que la bourgeoisie elle-même.

Les collectivités publiques ont toujours eu plusieurs possibilités pour exécuter des missions de service public : elles peuvent par exemple l'exercer directement, au travers de ce que l'on appelle une régie : une des plus connues d'entre elles est par exemple la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Mais elles peuvent, ou pour construire des infrastructures, ou pour exploiter le service public lui-même, faire appel à des sociétés privées à travers un contrat. Pour rester dans le même exemple, si la RATP exploite elle-même (pour l'instant) les lignes de transport en Île-de-France, ce n'est pas elle qui les construit, mais des entreprises privées de travaux publics. Selon le jargon de ce secteur, la RATP est le maître d'ouvrage (commanditaire) des travaux, et les entreprises de travaux publics les maîtres d'œuvre.

Lorsqu'il s'agit d'exécuter une mission de service public (comme exploiter un réseau de transport, gérer l'eau ou les déchets dans une commune, etc.), de multiples formes de contrats existent pour permettre de déléguer cette mission au privé. On parle alors d'une DSP ou délégation de service public, laquelle peut là encore prendre de nombreuses formes. Dans tel contrat, la collectivité paye les investissements, et l'entreprise privée les loue pour les exploiter ; dans tel autre, c'est le privé qui paye les investissements et se rémunère sur les recettes du service lui-même.

Mais depuis les années 2000 une nouvelle formule est apparue, venant des pays anglo-saxons, États-Unis, Canada et Grande-Bretagne, et donnant aux élus une impression trompeuse de grande simplification : plutôt que de signer plusieurs contrats, un pour l'étude de marché, un pour la conception, un pour la construction, un autre pour l'exploitation, etc., avec à chaque fois des procédures lourdes et complexes, pourquoi ne pas tout confier à un seul prestataire qui se chargerait de tout ? C'est ce que les Anglo-saxons appellent les contrats BOT, pour build-operate-transfer, soit construire les équipements, les exploiter, puis les transférer à la collectivité au bout d'une période définie. Aucune entreprise n'étant à même d'opérer toutes ces tâches à elles seules, de telles opérations nécessitent la constitution de consortiums, c'est-à-dire de groupements d'entreprises, par exemple une société d'ingénierie, une entreprise de BTP et un exploitant.

Les PPP, ou, selon les termes de la loi française, les « contrats de partenariat », sont des montages de ce type. Ils ont été instaurés dans le droit français par une ordonnance du 17 juin 2004, et définis ainsi : ce sont des contrats « ayant pour objet la construction, l'entretien, la maintenance, l'exploitation et la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens nécessaires au service public », ainsi que « tout ou partie de leur conception ». En échange, une rémunération est versée « par la personne publique pendant toute la durée du contrat ».

On le voit, le champ d'application de cette petite ordonnance de trois pages était fort large, et ouvrait d'immenses possibilités aux grandes firmes de travaux publics : écoles et universités, hôpitaux, crèches, commissariats, casernes, ouvrages d'art, infrastructures de transport, stades, piscines, etc., étaient éligibles à des PPP. Il suffisait, disait l'ordonnance, que le projet soit jugé « trop complexe » pour être opéré en direct par la collectivité. Cela laisse pour le moins songeur : quel projet peut être « trop complexe » pour être réalisé par l'État, mille fois plus riche, plus organisé, plus expérimenté et plus centralisé que la plus puissante des entreprises de BTP ?

Les entreprises transfèrent le risque à la collectivité

Le succès de la formule allait être foudroyant. En seulement sept ans, d'après les estimations de la Cour des comptes, pas moins de 41 milliards d'euros furent engagés dans de tels contrats. Les chantiers les plus importants de ces dernières années - certains toujours en cours - sont issus de PPP : viaduc de Millau, super-ministère de la Défense dans le 15e arrondissement de Paris, nouveau ministère de la Justice dans le 17e arrondissement, stade de l'Arena au Mans, musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) à Marseille, hôpital sud-francilien à Corbeil-Essonnes, campus de l'université Paris-Diderot, chantier de la ligne TGV Tours-Bordeaux, chantiers des tramways de Reims, Dijon, Nice, sans oublier les célèbres portiques écotaxe et le non moins célèbre aéroport de Notre-Dame-des-Landes, près de Nantes. Et l'on en passe.

Dans tous les cas, les conditions sont grosso modo les mêmes : l'entreprise ou le groupement d'entreprises prend en charge au minimum la conception, les travaux et la maintenance, et parfois aussi l'exploitation, quand c'est possible. Puis elle touche un loyer sous forme d'une rente mensuelle ou annuelle, pendant une période qui peut être de vingt, trente ou même cinquante ans. Avec, à chaque fois, des clauses précises permettant de limiter à tous les coups les risques que pourraient encourir les capitalistes qui ont obtenu le contrat.

Le « risque » ! Ce fameux risque dont les capitalistes se gargarisent, et qui selon eux justifie tout : leurs profits, leurs marges, les revenus de leurs hauts cadres, voire toute leur domination sur la société ! Ces gens-là répètent à longueur d'année qu'il faut bien qu'ils se rémunèrent du risque qu'ils font courir à leur argent... sauf que dans ce cas, comme dans bien d'autres, ils n'en courent strictement aucun. L'affaire de l'écotaxe l'a fait éclater au grand jour.

On s'en souvient : le montage des portiques de détection des camions ainsi que la collecte des données et celle de la taxe elle-même ont été confiés, dans le cadre d'un PPP, à un consortium franco-italien, Ecomouv', composé du groupe Autostrade (famille Benetton) ainsi que de la SNCF, Thales, SFR et la société de services informatiques Steria. Une fois le système lancé, l'État devait payer à Ecomouv' un loyer annuel de 230 millions d'euros par an... soit environ 22 % des recettes prévues, ce qui est exorbitant (notons qu'en France le coût de la collecte des impôts par les services de l'État représente selon l'OCDE 1 % de leurs recettes. Le recours au privé devait donc coûter ici 22 fois plus cher). Si le système avait fonctionné, le consortium aurait donc touché le pactole. Mais... il était prévu dans le contrat que le projet puisse capoter, être retardé voire annulé. Dans ce cas, l'État devrait - et cela risque de se produire - payer un milliard d'euros à Ecomouv' à titre de compensation ! Pile, les capitalistes gagnent ; face, les contribuables perdent.

Autre exemple de gestion très particulière du « risque » par les entreprises de BTP : les stades. Beaucoup d'entre eux ont été bâtis grâce à des PPP, englobant non seulement la construction mais également l'exploitation par la suite. Or, un stade doit être rempli pour être rentable. Pas de problème : les contrats garantissent que, faute d'un taux de remplissage suffisant, ce sera la collectivité qui versera une compensation à l'exploitant. Un tel système a été expérimenté avec le stade de France de Saint-Denis, qui, bien qu'antérieur à 2004, est considéré comme une sorte « d'opération pilote » des PPP. Il est peu connu, mais bien réel, que l'État verse chaque année à la société exploitante du stade de France la bagatelle de 20 millions d'euros.

Les mésaventures du stade Arena du Mans sont pires encore. Elles ont été pointées par un rapport parlementaire paru tout récemment : en 2005, alors que le club du Mans évolue en Ligue 1, la municipalité décide de bâtir un stade plus grand que l'ancien, de 25 000 places. Par le biais d'un PPP, le groupe Vinci se voit chargé de sa construction et de l'exploitation pour 35 ans. Sauf que, le temps que le stade soit construit, le club est repassé en Ligue 2, avant d'être même rétrogradé au niveau amateur en 2013. Résultat, naturellement, les recettes n'ont pas été au rendez-vous et le stade, selon l'expression des sénateurs, s'est transformé en « cathédrale vide ». Mais que l'on ne s'inquiète pas pour Vinci, tout était prévu, y compris les aléas du sport. Le club du Mans n'étant plus en mesure de payer les compensations à Vinci, c'est la ville du Mans, contractuellement, qui se retrouve légataire de la dette.

Tous les PPP présentent le même type de fonctionnement visant à limiter les risques au maximum pour les capitalistes. La palme revient, apparemment, au PPP régissant la construction du futur aéroport de Notre-Dame-des-Landes, et c'est très probablement ce qui explique les réticences extrêmes du Premier ministre à renoncer au projet, malgré la vive opposition qu'il suscite. Bien plus que le rayonnement international de la ville de Nantes, le Premier ministre a sans doute bien plus les yeux braqués sur une petite ligne du contrat spécifiant qu'en cas de résiliation de celui-ci... la collectivité doit à Vinci « la totalité du bénéfice prévu pendant 55 ans » !

Comment gagner deux fois

Et, même là où les constructeurs ne se chargent pas eux-mêmes d'exploiter les installations, les problèmes sont les mêmes : d'une main, les entreprises surfacturent à tour de bras aux vaches à lait de la collectivité ; de l'autre, ils construisent au rabais, pour augmenter leurs marges au maximum.

Surfacturation : le mot n'est pas trop fort. Pourquoi se priver, quand l'État ou les collectivités payent rubis sur l'ongle ? Un rapport de l'Inspection générale des finances a été réalisé en 2012 sur les PPP. Opportunément, il est resté secret et n'a jamais été rendu public. Mais les quelques fuites parues dans la presse font état du fait que l'IGF tire à boulets rouges sur le système et a calculé qu'au minimum les contrats réalisés par PPP coûtent 25 % plus cher que ceux qui sont sous tutelle publique, avec des projets « manifestement surcalibrés ». Sans compter que « dans la moitié des cas » le recours aux PPP s'est fait hors des conditions pourtant très flexibles prévues par l'ordonnance de 2004 !

Un exemple de ces surcoûts ? L'hôpital Sud-Francilien dans l'Essonne qui, selon la Cour des comptes, aurait coûté 760 millions sous maîtrise d'ouvrage publique. Confié à Eiffage sous le régime du PPP, l'addition atteindra 1,2 milliard d'euros.

Avec les PPP, le ver est dans le fruit : on l'a vu, ce n'est pas seulement la construction, mais aussi la conception des ouvrages qui est assurée par la même entreprise. Jusque-là, les règles des marchés publics l'interdisaient, sans parler des règles du simple bon sens. Les collectivités faisaient appel à un architecte, indépendant des constructeurs et sous leur contrôle à elles, puis à des entreprises de BTP. Avec le système des PPP, l'architecte étant directement payé par le constructeur, il se charge lui-même de prévoir la « surcapacité » des ouvrages, pour pouvoir facturer plus cher à la collectivité. Qu'importe à l'entreprise, puisqu'elle n'aura pas à assumer le risque lorsque le bâtiment se transformera en « cathédrale vide » !

De l'autre main, nous le disions, les constructeurs peuvent tranquillement s'occuper de faire baisser leurs coûts, en construisant à la « va comme je te pousse », en économisant sur les matériaux et la sécurité. Cela n'a rien d'exagéré : lors de sa livraison, il a été constaté dans l'hôpital Sud-Francilien rien moins que 7 000 malfaçons, dont 130 défauts catalogués « majeurs » et dangereux pour les patients.

Mais ce n'est pas le plus fort. Qui dit malfaçon dit travaux de maintenance. Et qui est chargé de la maintenance dans les PPP ? Le constructeur ! La boucle est bouclée : l'entreprise de BTP rogne sur tous les coûts et livre un ouvrage en mauvais état, puis, lorsqu'il s'agit de réparer ses propres malfaçons, présente la note à la collectivité, et gagne donc deux fois. On ne citera qu'un exemple, pointé par la presse. À l'hôpital Sud-Francilien, pour le seul remplacement de deux fenêtres, Eiffage a présenté un devis de... 27 000 euros. Pour tout remettre aux normes, Eiffage demande simplement une rallonge de 100 millions d'euros. À l'université Paris-Diderot, lorsque des plaintes en justice ont été déposées au sujet des bâtiments en PPP, Vinci a pris soin de faire voter par la direction de l'université un avenant au contrat stipulant qu'en cas de travaux, tout montant supérieur à 500 000 euros serait à la charge de l'université.

Opacité totale

N'importe quelle personne scrupuleuse refuserait de telles clauses dès la signature du contrat. Mais de toute façon, personne n'y a accès, en tout cas pas le grand public. Alors que l'ordonnance de 2004 précise que les procédures doivent se faire « dans la plus grande transparence », les PPP échappent totalement aux règles des marchés publics, et se concluent pour ainsi dire de gré à gré. En l'espèce, le cas du campus de la faculté Paris-Diderot est emblématique. Construite en partie au-dessus d'une voie de chemin de fer, cette université devait répondre à des normes drastiques en termes de résistance à l'effondrement. Mais le délégataire du PPP, Vinci, en a décidé autrement. Alors que la norme exigeait des planchers résistant à 450 kg par mètre carré, Vinci décida, après la signature du contrat et de sa seule initiative, que 250 kg, voire 150 seraient bien suffisants. Au mépris total de la réglementation. L'architecte mandaté par Vinci, pour le coup, estima que c'était trop et tenta de dénoncer ces pratiques. Il devait non seulement y perdre sa place mais, en 2010, voir ses bureaux cambriolés et les disques durs de ses ordinateurs disparaître...

Mais il eût été bien difficile de se douter des clauses du contrat en lisant sa version « publique », telle qu'elle a été diffusée par la suite par les syndicats, qui ont tout de même mis près de trois ans à obtenir ce qui était censé être accessible de droit. Ce document est presque comique à force d'être caricatural : presque chaque ligne du contrat (descriptif technique, clauses financières, assurances, tests de conformité, indemnités de résiliation...) est recouverte de blanc et frappée de la mention : confidentiel. Tout ce blanc, c'est sans doute cela que la loi entend lorsqu'elle parle de « la plus grande transparence » !

L'Etat bourgeois... dans son rôle

Alors, il reste à se demander pourquoi l'État et les collectivités ont, depuis plus de dix ans, signé des contrats aussi invraisemblables et coûteux pour les contribuables.

Une réponse fréquemment invoquée - à juste titre - est que les PPP sont un moyen utile pour pouvoir investir sans emprunter. L'État comme les collectivités locales sont lourdement endettés, et cherchent en permanence à réduire cet endettement. D'autant que les critères de convergence européens les obligent, en théorie, à réduire leur déficit en dessous des 3 % du PIB.

Les PPP sont donc apparus comme un moyen de faire de la « dette cachée » : les investissements se font, les infrastructures sont construites, mais sans recourir à l'emprunt directement, puisque ce sont les entreprises privées qui investissent. Les entreprises y gagnent puisque cela leur assure des revenus certains et confortables ; les banques y gagnent, puisqu'elles prêtent de toute façon aux entreprises de BTP pour réaliser des travaux, mais à des taux bien plus élevés que si elles prêtaient à l'État. Quant à l'État et aux collectivités locales, ils y gagnent de pouvoir, par un petit tour de passe-passe comptable, faire passer les dettes sous le tapis et ne pas les faire apparaître dans leurs bilans. En fin de compte, cela revient au même qu'emprunter, sauf que l'on paye un loyer plutôt que les traites d'un emprunt. Cela revient au même... mais en plus cher.

En revanche, c'est la collectivité tout entière, c'est-à-dire les contribuables et les usagers des services publics, qui est perdante dans ce montage. L'émergence des PPP a été finalement un moyen, un moyen de plus, de privatiser en partie les services publics et même... de privatiser la dette.

Mais au-delà de cet argument, bien réel, il n'y a pas lieu de s'étonner que de tels montages puissent exister dans un État qui est, d'abord et avant tout, un État bourgeois, c'est-à-dire un État dont la fonction première est de protéger et favoriser par tous les moyens possibles les intérêts des capitalistes. Les PPP ne sont rien d'autre qu'un des mille et un moyens inventés pour assurer des profits aux entreprises privées, y compris en temps de crise. Dans une crise où, faute de moyens, les collectivités diminuaient leurs investissements, les États ont inventé les PPP pour contourner le problème. C'est leur rôle.

L'État, notamment à travers ses hauts fonctionnaires, reflète cette connivence permanente avec la grande bourgeoisie et ses serviteurs. Exemple parlant : peu après l'instauration des PPP en 2004, Bercy mettait en place une Mission d'appui aux PPP (MAPPP) chargée de convaincre les élus de l'opportunité d'utiliser ces contrats. À sa tête, encore aujourd'hui, on trouve un certain François Bergère, un énarque qui a fait sa carrière dans le privé... dans des fonds d'investissements basés à Singapour et chargés de « vendre » des PPP en Grande-Bretagne. Et il serait dommage, dans ce chapitre, de ne pas citer Bernard Hagel­steen, ancien préfet de la Loire-Atlantique, qui a piloté la signature du contrat de PPP avec Vinci pour l'aéroport Notre-Dame-des-Landes. Bernard Hagelsteen a aujourd'hui quitté le corps préfectoral mais, heureusement pour lui, a retrouvé du travail : il est le principal conseiller du président de Vinci-autoroutes.

Ainsi fonctionne l'État bourgeois, dont les finances vont en permanence abonder les caisses des entreprises privées, tandis que ses hauts fonctionnaires passent sans vergogne directement du service de l'État à celui des grandes entreprises.

Dans les milieux réformistes de gauche, on s'indigne beaucoup, à juste titre, du recours aux PPP, qui seraient « illégitimes et antidémocratiques », souligne par exemple le Front de gauche. Antidémocratiques ? Certainement, mais ni plus ni moins que le fonctionnement général de toute cette société qui, dans la plus totale opacité, fait des profits capitalistes le but ultime de toute politique publique. La première mesure à prendre, si l'on voulait vraiment se battre contre ce type de pratiques, serait d'interdire purement et simplement le secret des affaires et d'imposer le contrôle direct de la population sur tout investissement public. À ce titre, l'indignation de la gauche gouvernementale face aux PPP conclus sous l'ère Sarkozy n'est que de façade. Avant d'être Premier ministre, Jean-Marc Ayrault était maire de Nantes, et à ce titre il a participé aux négociations sur le PPP Notre-Dame-de-Landes, et on ne l'a pas entendu se plaindre à l'époque. Et s'indigner ne sert à rien, si cela aboutit à payer quand même. Car la servilité de ces hommes envers le grand capital est bien trop importante pour qu'ils puissent ne serait-ce qu'envisager de dénoncer ces contrats, de les rompre et de laisser les Bouygues, Vinci et autres Eiffage se débrouiller avec les pertes.

« Illégitimes », enfin ? Cela dépend de quel point de vue on se place. Ceux qui ont l'illusion que l'État est un juge impartial placé au-dessus des intérêts de classe peuvent le dire... et espérer que les élections leur amènent des jours meilleurs. En attendant, l'État restera au service de la bourgeoisie malgré les protestations des réformistes, et celle-ci continuera d'y gagner très gros. Les magouilles de ce type, la corruption, les contrats surfacturés, les trucages de tous ordres pour offrir des profits faciles aux capitalistes, sont consanguins à l'État bourgeois. Ils ne prendront fin que lorsque cet État sera renversé par des révolutions ouvrières, et que le prolétariat prendra lui-même en main la gestion de la société.

11 février 2014